Fyllri upplýsingar um fyrirvara við og sögu þjónustutilskipunarinnar

Þjónustutilskipunin er ein umdeildasta tilskipun ESB og sú sem hefur valdið mestum deilum og áttökum. Hér á landi hefur BSRB í samvinnu við evrópsku verkalýðshreyfinguna unnið gegn upphaflegu tilskipuninni sem samþykkt var með breytingum 2006. Miklu skiptir með hvaða hætti tilskipunin verður innleidd, en hér má lesa frétt af vef stjórnarráðsins um samþykkt tilskipunarinnar. 

Þjónustutilskipun ESB: Samþykkt með skýrum fyrirvara

26/5/2009

Þjónustutilskipun ESB verður innleidd hér á landi með skýrum fyrirvara um að Íslendingar afsali sér ekki lýðræðislegu valdi yfir almannaþjónustunni. Þetta álit Ögmundar Jónssonar, heilbrigðisráðherra, samþykkti ríkisstjórnin á fundi sínum í morgun.

Ráðherra taldi afar brýnt að setja skýran fyrirvara í tengslum við samþykkt þjónustutilskipunarinnar, fyrirvara sem snýr sérstaklega að heilbrigðisþjónustunni og almannaþjónustu almennt. Ennfremur telur heilbrigðisráðherra brýnt að við innleiðingu tilskipunarinnar hafi það ráðuneyti sem stýri innleiðingarferlinu hliðsjón af þessum áherslum ríkisstjórnarinnar og að tilskipunin verði því innleidd með þeim hætti sem skapi mest svigrúm íslenskra stjórnvalda til að hafa bein áhrif á ákvarðanir í málum sem ráðherra telur vera grundvöll velferðarþjónustunnar í landinu.

„Því miður hefur það viljað brenna við í tímans rás, að tilskipanir frá Brussel væru samþykktar í ríkisstjórn án fyrirvara og, að því er mér hefur stundum virst, jafnvel án athugunar og ígrundunar. Nú hefur verið innleitt nýtt vinnulag hvað þetta varðar og er það stórt skref fram á við. Hvað þjónustutilskipunina varðar þá hef ég komið að henni í langan tíma á vettvangi evrópskrar verkalýðshreyfingar. Þar tókst að koma fram lagfæringum frá upphaflegu útgáfunni. Með fyrirvara Íslands á að vera girt fyrir ágang markaðsaflanna að heilbrigðisþjónustunni. Þess vegna stend ég ekki lengur í vegi fyrir innleiðingu hennar enda hefði slíkt í för með sér að þjónustusamningar við öll EES ríkin væru í uppnámi samkvæmt túlkun á EES samkomulaginu“, segir Ögmundur Jónasson, heilbrigðisráðherra.  

Þjónustutilskipun ESB hefur valdið miklum deilum allt frá því að hún kom fram árið 2004. Deilt var um ákvæði sem lutu að  vinnurétti og þá ekki síður að hvaða marki almannaþjónusta – þ.m.t. heilbrigðisþjónustan – yrði færð undir markaðsskilmála. Norðmenn settu skýra skilmála hvað þetta snertir og verður þjónustutilskipunin innleidd hér á landi með samsvarandi skilyrðum.

Heilbrigðisráðherra lagði fram minnisblað er varða þessa skilmála á fundi ríkisstjórnarinnar í morgun og var samþykkt að tilskipunin yrði samþykkt af Íslands hálfu þannig að hvergi yrði skertur réttur lýðræðislega kjörinna yfirvalda til að skipuleggja almannaþjónustuna að eigin vild.

Í minnisblaði eða greinargerð ráðherra sem hann lagði fram á fundi ríkisstjórnar í morgun segir: „Þjónustutilskipunin sá fyrst dagsins ljós 2004 og var þá sett fram sem hluti af Lissabon- áætlun Evrópusambandsins frá árinu 2000 sem miðaði að því að gera ESB að samkeppnishæfasta efnahagsvæði heimsins 2010. Hugmyndin var að fjarlægja „viðskiptalegar“ hindranir sem væru í vegi fyrir þjónustuviðskiptum fyrirtækja milli landa, hvort sem þær voru af lagalegum eða stjórnsýslulegum toga. Jafnframt átti að tryggja lagalegar undirstöður tveggja þátta fjórfrelsis svokallaða, þ.e. réttarins til að veita þjónustu og réttarins til að stofna fyrirtæki í öðru landi.

Efnistök þjónustutilskipunarinnar eru byltingarkennd meðal tilskipana ESB, að því leyti að hún tekur ekki til afmarkaðra sviða eða atvinnugreina, heldur nær til allrar þjónustu. Öll þjónusta fellur undir tilskipunina, nema hún sé sérstaklega undanþegin. Hér er í raun og veru verið að setja í framkvæmd einn hinna fjögurra hornsteina ESB, frelsi til að veita þjónustu. Um leið takmarkar þetta „þjónustufrelsi“ frelsi aðildarríkjanna til að skipa sínum málum eftir eigin höfði.

Almennt virðist stjórnvöldum vera óheimilt að hamla aðgangi að þjónustu erlendra aðila sem og framboði þeirra á þjónustu, nema að uppfylltum skilyrðum með vísan til afgerandi ástæðna tengdum almannahagsmunum (eða “overriding reasons relating to the public interest” ). Hér er því verið að flokka hagsmuni „efnahagslífsins“ og reglur og kröfur „innri markaðar“ Evrópusambandsins skör hærra, en ýmis félagsleg, menningarleg og umhverfisleg gildi, sem kjörin stjórnvöld vildu hefja til vegs en kynnu að stangast á við „frelsi“ þjónustuaðila. Þau þarf að réttlæta með tilvísun í undantekningarákvæði, meðan hagsmunir þjónustuveitenda og réttindi eru í öndvegi.

Höfundar þjónustutilskipunarinnar höfðu sem yfirlýstan megintilgang að koma á „fjórfrelsinu“ á innri markaðinum, með því að fjarlæga „hindranir“ og koma á samkeppni. Því miður lögðu þeir ekki sömu áherslu á hin tvö helstu markmið Lissabon-áætlunarinnar, sem voru að ná fram fullri atvinnu og styrkja efnahagslega og félagslega samþættingu, með sjálfbærri þróun. Þvert á móti þá lentu þau lög og reglur sem eiga að tryggja fulla atvinnu, efnahagslega og félagslega samþættingu, svo sem miðlægir kjarasamningar, sértæk hjálp til ákveðinna hópa, landsvæða eða atvinnugreina o.s.frv. á lista þjónustutilskipunarinnar um hugsanlegar „viðskiptahindranir“. 

Deilan sem tilskipunin skóp snerist því ekki síst um rétt aðildarríkja til að grípa til svokallaðra sértækra ráðstafana, en þó engu síður um rétt þeirra til að skipuleggja og fjármagna opinbera almannaþjónustu eftir eigin höfði og eftir vilja kjósenda í hverju landi.

Á sama tíma var gert ráð fyrir að mikilvæg almannaþjónusta heyrði undir tilskipunina, heilbrigðisþjónusta og félagsþjónusta t.d. og að hún hefði því verið markaðsvædd í framhaldinu. Loks má nefna afleiðingar tilskipunarinnar á vinnumarkaðinn, en upprunalandsreglan svokallaða gerði ráð fyrir að lög og kjarasamningar upprunalandsins, þ.e. þess lands sem þjónustuveitandi átti lögheimili í, giltu, en ekki reglur gistilandsins.

Þegar tilskipunin var svo loks samþykkt í lok árs 2006 hafði tekist að sníða af henni verstu agnúana, en þó voru menn langt í frá sáttir. Verkalýðshreyfingin í Noregi  krafðist þess að Noregur beiti neitunarvaldi gegn innleiðingu hennar þar í landi.  Stjórnvöld hikuðu við, enda er EES-samningurinn nú túlkaður þannig að neitun myndi þýða að réttindi Noregs á sviði þjónustuviðskipta á innri markaði ESB féllu niður, sem og réttur hinna ríkjanna sem eru aðilar að samningnum. Er það öfugt við það sem Gro Harlem Brundtland og fleiri norskir stjórnmálamenn sögðu þegar Noregur gekk í EES, það er að landið hefði að sjálfsögðu neitunarvald gagnvart þeim þáttum sem ekki voru taldir hagkvæmir.

LO í Noregi féll að lokum frá kröfum um að stjórnvöld beittu neitunarvaldi gagnvart þjónustutilskipuninni, eftir að stjórnvöld höfðu lofað að reyna að veita tryggingar fyrir því m.a. að almannaþjónustan fengi að þróast áfram og stjórnvöld hefðu enn ábyrgð og stjórn á mikilvægum sviðum samfélagsins og ákveðin verkefni á þess vegum yrðu leyst á vegum opinberrar almannaþjónustu. Hér eru upptalin m.a. heilbrigðisþjónusta, félagsþjónusta, skólar, samgöngur og framleiðsla raforku.

Af hálfu heilbrigðisráðherra er m.a. staðnæmst við þá skilgreiningu sem stuðst er við varðandi heilbrigðisgeirann og afleiðingar hennar. Þegar ákvæði 2. (f) í þjónustutilskipuninni er skoðað má ætla að það hafi tekist að fullu að undanskilja heilbrigðisþjónustuna ákvæðum tilskipunarinnar. (gr 2. Scope. (f) healthcare services whether or not they are provided via healthcare facilities, and regardless of the ways in which they are organised and financed at national level or whether they are public or private;) En þegar grein 22 í formála er hins vegar lesin sést við hvaða skilgreiningu á heilbrigðisþjónustu sem undanskilin er þjónustutilskipuninni, er átt. Aðeins er átt við þær heilbrigðisstéttir sem hafa fagbundið leyfi til starfa í því landi sem þjónustan er veitt (a regulated health profession). Það á væntanlega við um stéttir eins og lækna og hjúkrunarfræðinga og aðrar lögverndaðar stéttir.

Aðrar stéttir innan heilbrigðisgeirans eru ekki undanskildar ákvæðum þjónustutilskipunarinnar. Það þýddi til dæmis að opinn samkeppnismarkaður ríkti í störfum í heilbrigðisgeiranum sem unnin eru af þeim sem ekki eru í lögvernduðu starfi. Og samkvæmt handbók the Directorate-General for Internal Market and Services um innleiðingu þjónustutilskipunarinnar er hér aðeins átt við þjónustu þessara stétta við sjúklingana sjálfa. Öll þjónusta önnur í heilbrigðiskerfinu sem viðkemur öðrum þáttum en sjúklingunum beint, svo sem bókhaldsþjónusta, ræstingar, stjórnsýsla, viðhald búnaðar og húsa og starfsemi rannsóknarstöðva fellur hins vegar undir þjónustutilskipunina. Sama á við endurhæfingarstöðvar og aðrar stöðvar sem stuðla að fyrirbyggjandi aðgerðum, líkamsræktarstöðvar, sundlaugar o.fl. Þessi þjónusta á eingöngu að vera a markaði skv. þjónustutilskipuninni.

Þá má einnig nefna þær efasemdir sem uppi eru og varða það háttarlag að láta fjármuni hins opinbera vera eyrnamerkta notenda, þ.e. að sjúkrahús fái fjárveitingar í samræmi við fjölda sjúklinga o.s.frv. Efasemdirnar snúa að því að þetta fyrirkomulag opni dyrnar fyrir einkaaðila á sama þjónustusviði að krefjast sömu fjárveitinga pr. „viðskiptavin“ og hið opinbera hefur tilgreint. Almannaþjónustan sé í þessu tilfelli ekki veitt á almennum grunni, sem sé eitt af skilyrðum þess að hún falli ekki undir markaðslöggjöf.

Heilbrigðisráðherra telur því brýnt að setja skýra fyrirvara í tengslum við samþykkt þjónustutilskipunarinnar sem varða hagsmuni heilbrigðisþjónustunnar sérstaklega og hagsmuni almannaþjónustunnar almennt.

Er hér ástæða til að fylgja fordæmi norsku ríkisstjórnarinnar með skýrum fyrirvörum. Heilbrigðisráðuneytið telur að eftirfarandi texti, byggður á yfirlýsingu norsku ríkisstjórnarinnar eigi að gilda að lágmarki, en hér hefur verið skerpt á hugtakinu „National authorities“ svo það nái tvímælalaust til ríkis og sveitarfélaga: „Upon the incorporation of the Service Directive (2006/123/EC) into the EEA Agreemnent, Iceland recalls that the Directive does not affect inter alia terms and conditions of employment, the relations between social partners, the right to negotiate and conclude collective agreemnts, and fundamental rights such as the right to strike and to take industrial action. The Services Directive does not affect labour law nor tripartite cooperation between labour, employeras and the government.

Thus Iceland emphasises that there is no contradiction between the Services Directive and a strong national commitment to develop action- plans and apply appropriate measures aimed at protecting domestic and posted workers´ rights and maintaining high standards in the workplace. Such measures may include inter alia an effective system for general application of collective agreements, and introduction of joint responsibility and liability for contractors and sub-contractors in order to ensure enforcement of workers´rights.

Iceland underlines the continued competence of national authorities – at all levels, government and municipal – to decide to what extent services shall be provided by the public sector, how they should be organised and financed, as well as what specific obilgations such public services should be subject to.“

Ennfremur telur heilbrigðisráðherra brýnt að við innleiðingu tilskipunarinnar hafi það ráðuneyti sem stýri innleiðingarferlinu hliðsjón af þessum áherslum ríkisstjórnarinnar og að tilskipunin verði því innleidd með þeim hætti sem skapi mest svigrúm stjórnvalda til ákvarðana. Á það einnig við um hlutverk eftirlitsstofnana af ýmsu tagi. Er vakin athygli á því að handbók the Directorate-General for Internal Market and Services er ekki lagalega bindandi heldur ráðgefandi. Telur heilbrigðisráðherra að ástæða sé til aukins samráðs og opinnar gagnrýnnar umræðu við innleiðingu tilskipunarinnar svo og um allar tímasetningar

Tilskipun ESB innleidd